Das Mitbestimmungsrecht bei Stufenzuordnungen von Tarifbeschäftigten nach § 88 Abs. 1 Nr. 4 des Hamburgischen Personalvertretungsgesetzes (HmbPersVG) ist dahin zu verstehen, dass es auf Fälle der Rechtsanwendung begrenzt ist und Fälle der Rechtsgestaltung (Ermessensentscheidungen der Dienststellenleitung) nicht umfasst.
§ 88 Abs. 1 Nr. 4 HmbPersVG gewährt dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei Eingruppierungen und Stufenzuordnungen von Tarifbeschäftigten. Der Begriff der Stufenzuordnung im Sinne dieses Mitbestimmungstatbestandes erfasst dabei in Umsetzung der vom hamburgischen Gesetzgeber vorgefundenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Mitbestimmung bei Stufenzuordnungen (grundsätzlich) nur Stufenzuordnungen, die in strikter Rechtsanwendung der Tarifautomatik unterfallen. Hierzu gehört die in Rede stehende Stufenzuordnung nach § 16 Abs. 2 Satz 3 TV-KAH nicht, wonach der Arbeitgeber – unabhängig von den vorhergehenden zwingenden Regelungen in Satz 1 (betreffend die Fälle einer fehlenden einschlägigen Berufserfahrung) und Satz 2 (betreffend die Fälle einer einschlägigen Berufserfahrung von mindestens einem Jahr oder drei Jahren) – bei Neueinstellungen zur Deckung des Personalbedarfs Zeiten einer vorherigen beruflichen Tätigkeit ganz oder teilweise für die Stufenzuordnung berücksichtigen kann, wenn diese Tätigkeit für die vorgesehene Tätigkeit förderlich ist. Denn diese Stufenzuordnung steht vielmehr – wovon auch die Beteiligten in Übereinstimmung mit der Vorinstanz ausgehen – im Ermessen des Arbeitgebers1.
Dem Personalrat ist zwar darin zuzustimmen, dass es zur Begründung der Mitbestimmung des Personalrats bei einer Stufenzuordnung in Form eines Aktes strikter Rechtsanwendung (Tarifautomatik) der Aufnahme des Merkmals „Stufenzuordnung“ in den Gesetzestext des Hamburgischen Personalvertretungsgesetzes nicht bedurft hätte, weil die so verstandene Stufenzuordnung schon von dem bereits normierten Mitbestimmungstatbestand der Eingruppierung abgedeckt war. Für den daran anknüpfenden Schluss, deshalb müsse das Merkmal „Stufenzuordnung“ in § 88 Abs. 1 Nr. 4 HmbPersVG über ein Mitbeurteilungsrecht hinausgehen und insbesondere im Sinne eines Mitgestaltungsrechts auch im Ermessen des Arbeitgebers stehende Stufenzuordnungen erfassen, gibt es aber keine belastbaren Anhaltspunkte. Vielmehr ist – wovon die Vorinstanz im Ergebnis zu Recht ausgeht – der Begriff der Stufenzuordnung in § 88 Abs. 1 Nr. 4 HmbPersVG dahin zu verstehen, dass er auf Fälle der Rechtsanwendung begrenzt ist und Fälle der Rechtsgestaltung (Ermessensentscheidungen des Dienstherrn) nicht umfasst. Dies ergibt die Auslegung der Vorschrift anhand der herkömmlichen Auslegungsmethoden.
Der Wortlaut „Stufenzuordnung“ ist insoweit zwar offen. Er erfasst sowohl Stufenzuordnungen, die der Tarifautomatik unterfallen, als auch solche, die einen Ermessensspielraum eröffnen. Die binnensystematische Auslegung weist jedoch deutlich auf ein enges Begriffsverständnis hin, das nur die in strikter Rechtsanwendung vorzunehmende Stufenzuordnung erfasst. Bereits der durch die gemeinsame Nennung von Eingruppierung und Stufenzuordnung unter einer Nummer zum Ausdruck gebrachte enge formale normative Zusammenhang legt nahe, dass für beide Merkmale im Kern dieselben Voraussetzungen gelten. Zur Eingruppierung im Sinne des § 88 Abs. 1 Nr. 4 HmbPersVG bzw. Parallelbestimmungen in anderen Personalvertretungsgesetzen ist geklärt, dass diese ein Akt strikter Rechtsanwendung auf der Grundlage von abstrakt-generell bestimmten tätigkeits- oder personenbezogenen Faktoren ist, die für die Wertigkeit der jeweiligen Arbeitnehmertätigkeiten im Verhältnis zueinander von Bedeutung sind und den Leistungsgrund für das Entgelt bilden. Die Mitbestimmung des Personalrats hierbei ist kein Mitgestaltungs- sondern ein Mitbeurteilungsrecht, das die mitbeurteilende Kontrolle der Vereinbarkeit der Eingruppierung mit den anzuwendenden tarifrechtlichen Vorgaben zum Gegenstand hat und sicherstellen soll, dass die Rechtsanwendung möglichst zutreffend erfolgt2.
Darüber hinaus besteht auch ein enger inhaltlicher Zusammenhang zwischen Eingruppierung und Stufenzuordnung. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Mitbestimmung bei der Stufenzuordnung – lange bevor sie in den Personalvertretungsgesetzen des Bundes und etlicher Länder kodifiziert worden ist – aus der Mitbestimmung bei der Eingruppierung abgeleitet. Es hat darauf verwiesen, dass sich die Höhe des einem Arbeitnehmer zustehenden Tabellenentgelts nach den für den öffentlichen Dienst anwendbaren Tarifverträgen (dem TVöD seit 1.10.2005 und dem TV-L seit 1.11.2006) nicht nur nach der Entgeltgruppe bestimmt, in die er eingruppiert ist, sondern auch nach der für ihn geltenden Stufe innerhalb eines leistungs- und qualifikationsorientierten Stufensystems, das die vorherigen Lebensaltersstufen abgelöst hat3. Die Stufenzuordnung ist daher nicht bloß ein mehr oder weniger mechanischer Annex der Einreihung in die Entgeltgruppe. Vielmehr kommt ihr eine wesentliche eigenständige Bedeutung für die Bemessung der Grundvergütung zu. Die Definition der Eingruppierung als der Einordnung in ein kollektives Entgeltschema lässt es zu und legt es sogar nahe, die Stufenzuordnung, die bei einem einzustellenden Arbeitnehmer zugleich mit seiner Einordnung in die Entgeltgruppe vorzunehmen ist, als von der Eingruppierung mitumfasst anzusehen. Insbesondere erfordern auch der Sinn und Zweck der Mitbestimmung bei der Eingruppierung die Einbeziehung der Stufenzuordnung: Die Mitbestimmung bei der Eingruppierung soll es der Personalvertretung ermöglichen, mitprüfend darauf zu achten, dass die beabsichtigte Eingruppierung mit dem anzuwendenden Tarifvertrag oder dem sonst anzuwendenden Entgeltsystem im Einklang steht. Sie soll ihr Gelegenheit geben, auf die Wahrung des Tarifgefüges in der Dienststelle zu achten und damit zur Verwirklichung des arbeitsrechtlichen Gleichheitsgrundsatzes innerhalb der Dienststelle und innerhalb des dort angewendeten Entgeltsystems sowie zur Wahrung des Friedens in der Dienststelle beizutragen. Im Interesse der betroffenen Arbeitnehmer soll verhindert werden, dass durch eine unsachliche Beurteilung im Rahmen bestehender Auslegungsspielräume einzelne Arbeitnehmer bevorzugt, andere dagegen benachteiligt werden. Die den Vergütungsgruppen zugeordneten Merkmale sind oft sehr allgemein gehalten. Häufig werden unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet, deren Anwendung im Einzelfall schwierig sein kann und die einen erheblichen Beurteilungsspielraum eröffnen. Hier bietet die Mitbeurteilung des Personalrats eine größere Gewähr für die Richtigkeit der Eingruppierung. Die genannten Gesichtspunkte sprechen dafür, die Mitbestimmung des Personalrats bei Eingruppierung auf alle bedeutsamen Parameter zu erstrecken, die für den Kernbestandteil des tariflichen Entgelts maßgeblich sind. Die Richtigkeitskontrolle bliebe unvollständig, wenn sie sich auf die Einreihung in die Entgeltgruppe beschränkte, andere für die Bemessung des Grundgehalts wesentliche Merkmale, bei denen ebenfalls ein Kontrollbedürfnis besteht, aber nicht erfasste4.
Mit Blick auf den inhaltlichen Zusammenhang zwischen Eingruppierung und Stufenzuordnung hat das Bundesverwaltungsgericht seine ursprüngliche Auffassung, im Rahmen der Stufenzuordnung sei auch die im Ermessen des Arbeitgebers stehende Berücksichtigung förderlicher Tätigkeiten bei Neueinstellungen zur Deckung des Personalbedarfs mitzubestimmen5, alsbald wieder aufgegeben6. Bei in das Ermessen des Arbeitgebers gestellten Stufenzuordnungen kommt nach dieser Rechtsprechung eine Mitbeurteilung nur in Betracht, wenn der Dienststellenleiter abstrakt-generelle Regelungen (Grundsätze) zu der in seinem Ermessen stehenden Anrechnung förderlicher Berufstätigkeit erlassen hat7. In diesen Fällen erstreckt sich die Mitbestimmung des Personalrats bei Eingruppierung auf die Einhaltung dieser Grundsätze8, und zwar unabhängig davon, ob der Personalrat bei der Aufstellung dieser Grundsätze ordnungsgemäß beteiligt worden ist9.
Die außensystematische Betrachtung zwingt zu keinem anderen Ergebnis. Aus anderen Vorschriften des Hamburgischen Personalvertretungsgesetzes ergibt sich nicht, dass eine im Ermessenswege vorzunehmende Stufenzuordnung mitzubestimmen wäre. Die in § 80 Abs. 6 HmbPersVG genannten Erfordernisse für eine Zustimmungsverweigerung10 können zwar sowohl bei Maßnahmen eingreifen, die in strikter Rechtsanwendung erfolgen als auch bei ins Ermessen der Dienststelle gestellten Entscheidungen. Sie enthalten jedoch keine Anhaltspunkte für die inhaltliche Reichweite der Mitbestimmung bei Stufenzuordnungen nach § 88 Abs. 1 Nr. 4 HmbPersVG.
Auch der systematische Zusammenhang mit der Regelung des § 80 Abs. 1 Satz 1 HmbPersVG legt nicht nahe, dass sich der Begriff der Stufenzuordnung im Sinne des § 88 Abs. 1 Nr. 4 HmbPersVG auf Stufenzuordnungen erstreckt, die im Ermessen des Arbeitgebers stehen. Die in § 80 Abs. 1 Satz 1 HmbPersVG angesprochene Zuständigkeit des Personalrats unter anderem bei „allen“ personellen Maßnahmen soll eine innerdienstliche Allzuständigkeit des Personalrats verankern. Um die Anwendung der innerdienstlichen Allzuständigkeit in der Praxis zu erleichtern, wurden die Mitbestimmungskataloge (§§ 87, 88 HmbPersVG) im Sinne von Beispielen, die der Mitbestimmung unterliegen, zur Konkretisierung für den Vollzug beibehalten11. Dementsprechend schließen nach § 80 Abs. 3 Satz 1 HmbPersVG die Mitbestimmungskataloge eine Mitbestimmung bei anderen Maßnahmen von ähnlichem Gewicht nicht aus. Ob diese Regelung vor dem Hintergrund zu verstehen ist, dass die Aufnahme von Mitbestimmungskatalogen in das Gesetz zugleich die Reichweite der angeordneten Allzuständigkeit des Personalrats begrenzen oder welcher Inhalt der Vorschrift anderenfalls zukommen soll12, bedarf auch hier keiner Entscheidung. Denn nach der eindeutigen Regelung des § 80 Abs. 3 Satz 2 HmbPersVG regeln die §§ 87, 88 HmbPersVG die dort aufgeführten Sachverhalte abschließend; ein Rückgriff auf die Allzuständigkeit nach § 80 Abs. 1 HmbPersVG ist ausdrücklich ausgeschlossen. Der Gesetzgeber wollte hiermit klarstellen, dass der Personalrat bei den in den Mitbestimmungskatalogen genannten Maßnahmen unter Berufung auf die Allzuständigkeit kein Mitbestimmungsrecht in Anspruch nehmen kann, welches den vom Mitbestimmungskatalog festgelegten Rahmen überschreitet. Bei der Bestimmung des gesetzlich festgelegten Rahmens soll nicht ausschließlich der Wortlaut, sondern der Sinn und Zweck der Aufnahme in den Mitbestimmungskatalog maßgeblich sein13.
Ferner folgt auch aus dem vom Personalrat gezogenen Vergleich zum Bundesrecht nichts Anderes. Dass der seit 2014 geltende § 88 Abs. 1 Nr. 4 HmbPersVG keine explizite Aussage zu im Ermessen des Arbeitgebers stehenden Stufenzuordnungen enthält, kann schon im Hinblick auf die zeitliche Abfolge des Inkrafttretens nicht als eine inhaltliche Abgrenzung zu dem erst am 15.06.2021 in Kraft getretenen § 78 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG verstanden werden, wonach im Ermessen des Arbeitgebers stehende Stufenzuordnungen, sofern nicht allgemeine Grundsätze erlassen wurden, von der Mitbestimmung ausgeklammert sind.
Schließlich spricht auch die Gesetzeshistorie dafür, dass § 88 Abs. 1 Nr. 4 HmbPersVG die – bereits dargestellte – Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Mitbestimmung bei Stufenzuordnungen umsetzen soll. Die Gesetzesmaterialien können – worauf der Personalrat zutreffend verweist – bei der Auslegung von Normen nur unterstützend und insgesamt nur insofern herangezogen werden, als sie auf einen „objektiven“ Gesetzesinhalt schließen lassen. Der sogenannte Wille des Gesetzgebers kann hiernach bei der Interpretation nur insoweit berücksichtigt werden, als er auch im Text seinen Niederschlag gefunden hat. Die Materialien dürfen nicht dazu verleiten, die subjektiven Vorstellungen der gesetzgebenden Instanzen dem objektiven Gesetzesinhalt gleichzusetzen. Erkenntnisse zum Willen des Gesetzgebers können sich dann nicht gegenüber widerstreitenden gewichtigen Befunden durchsetzen, die aus der Anwendung der anderen Auslegungskriterien gewonnen werden14. Hier enthalten die Gesetzesmaterialien deutliche Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Mitbestimmung bei Stufenzuordnungen umsetzen wollte und der getroffenen Regelung kein hiervon abweichendes Verständnis zugrunde liegt.
Der Tatbestand der Stufenzuordnung ist durch das Gesetz zur Neuregelung des Hamburgischen Personalvertretungsrechts vom 08.07.201415 in § 88 Abs. 1 Nr. 4 HmbPersVG ausdrücklich in den Mitbestimmungskatalog aufgenommen worden und soll die dort geregelte Eingruppierung um die Stufenzuordnung bei Tarifbeschäftigten „erweitern“, wobei Eingruppierung und Stufenzuordnung als Einheit zu sehen seien und das Erreichen der nächsten Stufe nach dem Ende der regulären Stufenlaufzeit gemäß § 16 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 3 Halbs. 1 TV-L nicht erfasst sein soll, da es sich hierbei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um einen von der Einordnung in die Entgeltgruppe losgelösten Vorgang handle16. Mit der angesprochenen „Erweiterung“ war keine inhaltliche Ausdehnung des herkömmlichen Mitbestimmungstatbestandes beabsichtigt. „Erweitert“ wird nämlich nicht die Reichweite der Mitbestimmung selbst, sondern „nur“ der Mitbestimmungstatbestand der Eingruppierung um die bislang davon miterfasste Stufenzuordnung, die nunmehr als besonders benannter Mitbestimmungstatbestand in Erscheinung tritt. Dass kein neuer, über die durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geprägte Sichtweise (Mitbeurteilung bei der Rechtsanwendung) hinausgehender Mitbestimmungstatbestand (Mitbestimmung bei der Rechtsgestaltung) geschaffen werden sollte, ergibt sich aus der im nächsten Halbsatz angesprochenen „Einheit“ von Eingruppierung und Stufenzuordnung. Insbesondere bei Neueinstellungen ist mit der Eingruppierung auch zugleich eine Stufenzuordnung verbunden. Soweit darüber hinaus – wie der Personalrat ausführt – Stufenzuordnungen auch ohne Eingruppierung vorzunehmen sein können, ergeben sich hieraus keine belastbaren Anhaltspunkte dafür, der Gesetzgeber habe das Mitbestimmungsrecht bei Stufenzuordnung als Mitgestaltungsrecht konzipieren wollen. Vielmehr spricht die Ausklammerung des „automatischen“ Stufenaufstiegs gemäß § 16 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 3 Halbs. 1 TV-L von der Mitbestimmung unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Mitbestimmung bei Stufenzuordnungen dafür, dass diese Rechtsprechung normativ umgesetzt werden sollte. Die Gesetzesbegründung verweist nämlich der Sache nach auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 13.10.200917, der nicht nur die Bereichsausnahme beim „automatischen“ Stufenaufstieg18, sondern insbesondere auch festgelegt hat, dass sich die Mitbestimmung bei der Stufenzuordnung nicht auf eine im Ermessen des Arbeitgebers stehende Stufenzuordnung bezieht19. Die in der Gesetzesbegründung angesprochene „Einheit“ von Eingruppierung und Stufenzuordnung bezieht sich daher auch inhaltlich auf Gegenstand und Reichweite der Mitbestimmung (Mitbeurteilung bei der Rechtsanwendung). Für dieses Verständnis spricht überdies auch der zeitliche Zusammenhang zwischen der in den Jahren 2008 bis 2011 entwickelten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Mitbestimmung bei Stufenzuordnung und der 2014 erfolgten Rechtsänderung.
Ohne Erfolg beruft sich der Personalrat darauf, dass er die im Ermessen der Dienststelle stehende Stufenzuordnung mitzubestimmen habe, dabei aber die Gründe, derentwegen die Zustimmung verweigert werden könne, allein auf das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen („zur Deckung des Personalbedarfs“, förderliche Tätigkeit) beschränken müsse. Für eine solche Aufspaltung des Mitbestimmungsrechts fehlt ein normativer Anknüpfungspunkt. Der Mitbestimmung unterliegen bestimmte Maßnahmen der Dienststelle (vgl. § 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 HmbPersVG). Deren tatbestandliche Voraussetzungen und die beabsichtigte Rechtsfolge bilden eine Einheit. Ebenso wie der Dienststellenleiter das Mitbestimmungsverfahren nicht auf einzelne Teilfragen des Mitbestimmungsrechts beschränken kann20, kann auch der Personalrat ein ihm in einem bestimmten Mitbestimmungstatbestand eingeräumtes Mitbestimmungsrecht nur in Bezug auf alle seine Bestandteile gemeinsam ausüben. Die Zustimmung des Personalrats bezieht sich daher immer auch darauf, dass dieser die beabsichtigte Rechtsfolge mitträgt. Deshalb ist es mitbestimmungsrechtlich ohne Bedeutung, dass die arbeitsgerichtliche Rechtsprechung in einem anderen Zusammenhang, nämlich in Klageverfahren, die von Tarifbeschäftigten mit dem Ziel einer Zuordnung zu einer höheren Stufe wegen Anerkennung förderlicher Dienstzeiten geführt werden21 oder auch die strafrechtliche Rechtsprechung22 zwischen der reinen Rechtsanwendung beim Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen der Tarifbestimmung und dem nur beschränkt überprüfbaren Ermessensspielraum des Arbeitgebers auf der Rechtsfolgenseite differenziert.
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 26. Juni 2024 – 5 P 1.23
- stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 27.08.2008 – 6 P 11.07, BVerwGE 131, 383 Rn. 32; vom 13.10.2009 – 6 P 15.08, Buchholz 251.0 § 76 BaWüPersVG Nr. 8 Rn. 37, 39; vom 07.03.2011 – 6 P 15.10, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 113 Rn. 46; und vom 22.09.2011 – 6 PB 15.11, Buchholz 251.5 § 77 HePersVG Nr. 6 Rn. 7; BAG, Urteile vom 23.09.2010 – 6 AZR 174/09 – ZTR 2011, 23 Rn. 14; vom 05.06.2014 – 6 AZR 1008/12 – BAGE 148, 217 Rn. 18; vom 21.03.2018 – 7 AZR 408/16 – ZTR 2018, 523 Rn. 47 ff.; vom 15.10.2021 – 6 AZR 254/20 – BAGE 176, 95 Rn. 17; vom 15.10.2021 – 6 AZR 268/20 – ZTR 2022, 24 Rn. 21; und vom 13.07.2022 – 5 AZR 412/21 – ZTR 2022, 653 Rn. 25 ff.[↩]
- BVerwG, Beschlüsse vom 12.08.2021 – 5 P 4.20 20; und vom 12.08.2021 – 5 P 1.21, BVerwGE 173, 174 Rn.20 m. w. N.[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 27.08.2008 – 6 P 11.07, BVerwGE 131, 383 Rn. 14[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 27.08.2008 – 6 P 11.07, BVerwGE 131, 383 Rn. 15 ff.[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 27.08.2008 – 6 P 11.07, BVerwGE 131, 383 Rn. 32 f.[↩]
- vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.10.2009 – 6 P 15.08, Buchholz 251.0 § 76 BaWüPersVG Nr. 8 Rn. 37, 39[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 13.10.2009 – 6 P 15.08, Buchholz 251.0 § 76 BaWüPersVG Nr. 8 Rn. 38 ff.[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 07.03.2011 – 6 P 15.10, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 113 Rn. 44 ff.[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 22.09.2011 – 6 PB 15.11, Buchholz 251.5 § 77 HePersVG Nr. 6 Rn. 5[↩]
- vgl. hierzu BVerwG, Beschlüsse vom 12.08.2021 – 5 P 4.20 13 ff.; und vom 12.08.2021 – 5 P 1.21, BVerwGE 173, 174 Rn. 13 ff.[↩]
- Bü-Drs.20/10838 S. 61[↩]
- vgl. insoweit offenlassend BVerwG, Beschluss vom 17.06.2022 – 5 PB 15.21 9[↩]
- Bü-Drs.20/10838 S. 62[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 20.06.2022 – 5 PB 14.21 – PersV 2023, 30 Rn. 5 m. w. N.[↩]
- HmbGVBl. S. 299[↩]
- Bü-Drs.20/10838 S. 65[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 13.10.2009 – 6 P 15.08 – Buchholz 251.0 § 76 BaWüPersVG Nr. 8[↩]
- BVerwG, a. a. O. Rn. 41 ff.[↩]
- BVerwG, a. a. O. Rn. 37, 39[↩]
- vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 12.08.2021 – 5 P 1.21, BVerwGE 173, 174 Rn. 28 m. w. N.[↩]
- vgl. BAG, Urteile vom 23.09.2010 – 6 AZR 174/09 – ZTR 2011, 23 Rn. 15 ff.; und vom 05.06.2014 – 6 AZR 1008/12 – BAGE 148, 217 Rn. 18[↩]
- vgl. BGH, Urteil vom 24.05.2016 – 4 StR 440/15 – wistra 2016, 311 Rn. 13 ff.[↩]
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